27/04/2018

未有廉政公署！晚清唯一的廉潔機構：海關

　　大陸歷史學者張宏杰以翔實的歷史事實和確切數據，寫了一本講中國千多年來貪污腐敗歷史，並剖析其原因的書，2016年在大陸出版，書名叫《頑疾：中國歷史上的腐敗與反腐敗》。去年，台灣出版了此書的繁體字版，書名改為《低薪的盛世：從俸祿窺看中國二千年官場經濟與腐敗人性》。

　　作者張宏杰，1972年生於遼寧，東北財經大學經濟學學士，復旦大學歷史學博士。著有《曾國藩的正面與側面》、《中國國民性演變歷程》《飢餓的盛世》等書。

　　《低薪的盛世》一書，對中國漢宋元明清等時期官員的工作生活狀況、收入支出，以及國家制度設計等各方面作了全面介紹，深刻剖析中國官員的生存狀態和生存之道，從而指出，貪污腐敗是傳統社會的千年頑疾，歷代皇帝為了治理腐敗，絞盡腦汁。但無論怎樣嚴厲懲治，都煞不住貪污之風。究其原因，作者歸結數點。

　　第一個原因是「權力決定一切」的社會運轉機制。中國歷史基本上是皇權專制不斷強化的歷史。皇權專制的特徵是，皇帝不是為國家而存在，相反，國家是為皇帝而存在。君主專制制度是「以天下之利盡歸於己，天下之害盡歸於人」。因此皇權專制本身，就是最大的腐敗。

　　第二個原因是權力不受約束。缺乏制衡的權力，自是貪腐溫床。中國古代傳統社會歷來講究人治，因此權力運用有極大的隨意性。憑武力奪取天下的皇帝，可對天下一切人隨意「生之、任之、富之、貧之、貴之、賤之」。而各地官員則是各地的「土皇帝」，在自己的地盤上，一手遮天，說一不二，獨斷專橫。缺乏制衡的權力，自是貪腐溫床。

　　千年腐敗解決無方的第三個原因是低薪制。

　　在中國歷史上，薄俸制是主旋律。漢桓帝時的名臣朱穆，長期任中高級官員，「祿仕數十年，蔬食布衣，家無餘財」。某些王朝比如宋代對中高級官員局部實行了高薪養廉，但是對廣大低級官吏一直是薄俸制。低級官員甚至有貧至生不足養、死不得葬者。不僅大部分王朝都採取薄俸制，有的王朝甚至還採取無俸制，不給官員開工資。比如北魏王朝和元王朝早期。遊牧民族建立的王朝，一般都以戰爭搶掠為生，所以立國之初，北魏人根本不知道甚麼是俸祿。當時北魏文武百官的生活來源，主要靠朝廷賞賜的戰利品。但是獲得賞賜最多的當然是隨軍出征的將士及文武官員，留守的官員所獲甚少，甚至根本撈不到賞賜。在這種情況下，大部分留守文職官員和地方官員的主要收入就靠貪污受賄。

　　晚清中國官場極度腐敗，幾乎無官不貪，無衙不腐。不過，有一個例外，那就是海關。本來，海關是清代最腐敗的衙門，當上幾年海關監督，撈的錢幾輩子都花不完。但是，到了晚清，中國海關卻一躍成了一個著名的廉潔機構。從1861年到1908年，海關基本杜絶了腐敗，成為當時中國政府的唯一淨土，甚至被認為是「世界行政管理史上的奇蹟之一」。原因是，這幾十年，清朝的海關，交給了一個英國人管理，這個英國人叫赫德（(Robert　Hart)，他被清朝委任為海關總稅務司，掌管長達近半個世紀的中國海關。《低薪的盛世》以整整一章，敘述這個大清王朝唯一不貪腐的衙門。

　　由英國人掌管的中國海關，這個從主權國的角度來看，是極沒有面子的事，更掌管半世紀，這個「奇蹟」是怎麼發生的？

　　1853年，上海爆發了小刀會起事，海關官員逃到了租界，上海海關運轉失靈。但是外商的船隻還在港口等待，貿易還是得繼續進行，英、法、美三國的領事商量了一下，決定三國各派一人，成立了稅務司，「代替中國政府」管理上海海關。這顯然是對中國主權的嚴重侵犯。不過令中方官員意外的是，外國人居然能誠實認真地收稅，收到的稅款後來也如數交給了中方。而且，在外國人的管理下，上海海關貪污腐敗明顯減少，徵收的稅額明顯上升。「稅收大增，政府善之」。第二次鴉片戰爭後，清政府遂同意由英國人代管中國海關，並寫入與英美等國簽定的《通商章程善後條約：海關稅則》中。外國人代管海關行政，最高長官稱「總稅務司」，實際上全權負責管理海關事務。1855年，英國人李泰國（Horatio Nelson Lay）被清廷委任為總稅務司。1863年，李泰國去職，其總稅務司職位由副總稅務司赫德接任。赫德擔任此職達半世紀，並使大清海關成為唯一不貪腐部門。

　　赫德（Sir Robert Hart），1835年出生於英國北愛爾蘭，1854年19歲來到中國, 開始時在寧波領事館做翻譯，後來到廣東海關管理稅務。恭親王奕訢對他的誠實、能幹和專業素養非常信任。他甚至說，「如果我們有100個赫德，我們的事情就好辦了」。

　　赫德接管大清海關，首先要解決海關的腐敗問題。他沒有用中國歷代嚴懲貪污的方式，而是釜底抽薪地淘汰了中國傳統的舊式賬冊，在英國財政部公共會計委員的指點下建立一套嚴格、可靠的會計制度。還建立了審計制度，設立稽查賬目稅務司，對各個財務會計制度進行監督。

　　赫德又進行人事改革，海關重要職位基本上都換為外國人。赫德堅持，總理衙門必須賦予他人事的全權。人事制度的要點是「進人必考」。任何人和機構，包括他自己都不能安插私人。

　　在處理違規行為上，赫德堅持有法必依，執法必嚴，從不搞「下不為例」。「貪污、侵吞、挪用、受賄等不廉行為者，一經稅務司上報總稅務司，將予立即開革」。

　　赫德還進行了工資制度改革。他說：「中國的禍根在於官員薪俸低微不足。」必須用高薪使關員們保持廉潔，即高薪養廉。華人為主的職務，工資雖然低於洋員，但是與中國社會的普通標準比起來也是非常高。基本薪資外，關員還享有年度獎金和福利。這無形中使海關人員參與腐敗的成本大大提高。

　　在赫德的管理下，關稅收入迅速提高。1861年，海關稅收是490餘萬兩，到了十年後就達到1100餘萬兩。到1904年赫德離職時，已經達到3000多萬兩。

　　海關的服務水平也大幅上升。赫德簡化海關的辦事程序，順暢商人和海關之間的溝通，為商人做好服務工作。稅收猶如國家經濟的血液，赫德主掌的海關極大緩解了清政府的財政窘境。這是他被清廷幾代主政者信任的根本原因。香港尖沙嘴有赫德道，就是紀念赫德其人的。

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