07/09/2010
追趕香港最後的優勢
一直以來香港及英美的普通法(Common Law)和國內使用源自大陸法體系(Civil Law)相去甚遠,以致港澳地區乃至英美投資者對國內法制的健全度多有保留,當中一例便是俗稱「紅頭文件」的「行政法律」。此類「法律」不甚明確,公開程度不一,使來自普通法司法轄區的投資者大感頭疼,視之為經商的重重陷阱。故此,上海市法制局針對「紅頭文件」進行梳理,力圖完善司法體系,配合社會變遷和經濟結構變化的需要。
所謂「紅頭文件」是指由內地各級政府行政機關制定下發,用作補充和細化全國性法律的「地方法規」,其涉及經濟、文教、社會福利等各個領域,與生活息息相關。由於這些文件標題用大紅字標出、落款加蓋了大紅印章,因而得名。
本來一個幅員遼闊的國家,各地宗教文化、風俗禁忌、經濟發展各異,對中央政府的法律進行符合當地實情的細化補充是必需的。但若行政機關超越法律授權,擅自擴大處罰權、許可權,則可能會包含越權條款,妨礙公民的正常生活,這勢必損害法律尊嚴和民眾合法權益,在維權意識高漲的今天容易造成沖突,不可不防。其實「細化」法律既不帶有原罪,亦非大陸法體系所獨有;普通法體系也會授權下屬機構對法律條文進行必要的細化,稱之為附屬法律。最關鍵的問題是這類行政命令不應抵觸原本的法律,而另一方面也要廣而告知,令家喻戶曉,以免平民誤入盲區,違反法律。
「法律不禁止的便允許」是普通法的核心概念,可謂清晰明確亦情理兼備。過往,地方政府的「紅頭文件」從備案,制定到執行都在一個較為封閉的環境中完成。執法部門的官僚主義作風,往往會忽視公民應有的知情權。到了公民被處罰的時候,執法者才從抽屜裏拿出所謂「紅頭文件」作為依據,令人氣憤難當、產生受騙上當之感。
上海市法制局對47個行政部門經清理後擬保留的1282件規範性「紅頭文件」進行梳理,785件得以保留,497件作了廢止、修改等處理。市法制辦6月中旬還強調,沒有公開過的「紅頭文件」不能作為執法依據,力圖從源頭上遏制行政違法行為的發生。避免行政權力傷害公民權利,也順應了依法治國的潮流。
完善的法制是香港最後的優勢,卻也是最難短期速成、模仿建立的優勢。「紅頭文件」梳理的象徵性意義猶大於實際效用,應從根本上改變黑頭(法律)不如紅頭(檔)、紅頭不如白頭(領導批條)、白頭不如口頭(領導指示)的「長官意志」;確立權力監督機制,嚴格規範「行政指令」的授權和發布程式,完善備案制度,以構成對「行政指令」的全方位約束,長遠來說才可使國內司法與國際接軌,保障經商的必要環境。
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